選舉無效訴訟案

憲判字第0802003號

案　件　號　憲字第0802001號

聲　請　人　初等法庭

上聲請機關因認本會主席副主席選舉罷免法第六十七條第一項第一款、同條第一項第二款、同條第二項及同條第三項牴觸憲章第六條保障之選舉權、第七條保障之服公職權、違反權力分立原則、比例原則、平等原則、信賴保護原則與本會民主選舉制度之基本要求等，爰聲請法規範憲章審查。本庭判決如下：

主　文

一、主席副主席選舉罷免法第六十七條第一項第一款規定：「選舉或罷免無效之訴，評議委員會得為下列判決：一、選舉或罷免無效，並定期重行選舉或罷免。」與同條第一項第二款：「選舉或罷免無效之訴，評議委員會得為下列判決：二、選舉或罷免投票無效，應定期再行投票。」因與本會憲章保障之權力分立原則及選舉制度之基本要求不符，均屬違憲並失效。評議委員會僅得宣告選舉或投票無效，並命主管機關依法辦理；至於重行選舉或再行投票之具體期程、方式及選務執行事項，應由選舉委員會依其職權決定。

二、主席副主席選舉罷免法第六十七條第二項規定：「如為第一項第一款之判決，選舉委員自判決確定當日起視同解職，經由該次選舉當選之正副主席亦同；原選舉委員應於下任選舉委員上任前交付選舉相關報告予班代大會，不受本法第五十一條第四款規定之限制。」因與憲章保障之服公職權、選舉權及比例原則意旨不符；主席副主席選舉罷免法第六十七條第三項規定：「第一項第一款判決，選舉無效者，原候選人登記無效，應重行登記；罷免無效者，原提議人之領銜人應重行提案。」因與憲章保障之平等原則及比例原則意旨不符，對被選舉權及政治參與權構成過度限制，均屬違憲並失效。考量選舉制度之整體運作及法秩序之安定，應建立符合比例原則之制度設計，區分違法情形之種類與嚴重程度，且規範分層次的救濟機制。

理　由

壹、聲請機關陳述意旨

聲請機關初等法庭因其審理之選字第0802001號選舉無效訴訟，因適用本會主席副主席選舉罷免法第六十七條第一項第一款（下稱系爭規定一）、同條第一項第二款（下稱系爭規定二）、同條第二項（下稱系爭規定三）、同條第三項（下稱系爭規定四）。聲請機關認該裁判所適用之系爭規定一至四有，牴觸憲章第六條保障之選舉權、第七條保障之服公職權、違反權力分立原則、比例原則、平等原則、信賴保護原則與本會民主選舉制度之基本要求等，爰裁定停止程序，向本庭聲請法規範憲法審查。

貳、受理要件之審查

按各法庭就其審理之案件，對裁判上所應適用之法律位階法規範，依其合理確信，認有牴觸憲章，且於該案件之裁判結果有直接影響者，得聲請憲章法庭為宣告違憲之判決。

查聲請機關為初等法庭，符合本會評議委員會組織職權行使法第二十五條規定，具聲請人資格。其書狀亦符合訴訟典第3-1-4條之相關規範，無須補正。又，其所聲請事確與本會憲章相關且已產生足致生憲政上之不利的後果或疑慮，確有釋憲之必要，爰應予受理。

參、審查標的

一、主席副主席選舉罷免法第六十七條第一項第一款：「選舉或罷免無效之訴，評議委員會得為下列判決：一、選舉或罷免無效，並定期重行選舉或罷免。」（系爭規定一）

二、同條第一項第二款：「選舉或罷免無效之訴，評議委員會得為下列判決：二、選舉或罷免投票無效，應定期再行投票。」（系爭規定二）

三、同條第二項：「如為第一項第一款之判決，選舉委員自判決確定當日起視同解職，經由該次選舉當選之正副主席亦同；原選舉委員應於下任選舉委員上任前交付選舉相關報告予班代大會，不受本法第五十一條第四款規定之限制。」（系爭規定三）

四、同條第三項：「第一項第一款判決，選舉無效者，原候選人登記無效，應重行登記；罷免無效者，原提議人之領銜人應重行提案。」（系爭規定四）

肆、形成判決主文之法律上意見

一、系爭規定一與系爭規定二部分

民主憲政體制下，政治權力之正當性，繫於公平、公正且定期舉行之選舉制度。選舉制度不僅為政治權力產生之程序機制，亦為人民主權實現之制度性管道，具有維繫憲政秩序之核心功能。本會會員參政權之實現途徑之一，為透過制度化之選舉程序，而本會主席與副主席之形成，亦須經由合法、公正之選舉始具民主正當性。是以，選舉制度之設計與運作，與法治國原則、本會會員之基本權利保障及憲政秩序之穩定具有密切關聯。

按本庭過往見解，選舉制度除須符合普遍、平等、直接及秘密之原則外，並應具備程序公平、制度透明及運作安定等要求，以確保選民真實意思得以反映於政治代表之形成，並使選舉結果具有一定程度之穩定性與可預測性。為確保選舉制度之公平與公信，除須有明確之選舉規範外，尤須設置具行政中立性、專業性及制度獨立性之選舉委員會，負責選舉事務之規劃與執行，以避免選舉事務受政治干預或特定利益影響。所謂選舉委員會之獨立性，需包含實質上之決策自主與職權行使之不受不當影響。

按本會憲章所揭示之權力分立原則，權力應區分為第三章之行政、第四章之立法與第五章之司法三者，並由不同部門分別行使其權限，以達分工合作與相互制衡之目的。立法權在於制定一般抽象之規範，行政權在於依據法規執行公務並處理具體行政事務，司法權則在於審查權力行為之合法性並提供權利救濟。三者雖非絕對隔離，然其核心功能仍應維持基本界線，以避免權力混同及權力過度集中。於本會選舉制度之脈絡下，選舉委員會作為選舉之主管機關，其職權包括選舉期程之安排、投票日期之決定、選務程序之規劃、投開票作業之執行，以及重行選舉或再行投票之辦理等事項，均涉及專業判斷、事實調查與行政裁量，性質上屬行政權之行使範疇。相對而言，司法機關之職權，在於審查選舉程序是否合法，並就具體爭議作成裁決，其功能在於合法性控制與權利救濟，本質上屬審查權或司法權之行使。其職權在於確認選舉是否合法、判斷是否存在足以影響選舉結果之違法或重大瑕疵，並於必要時宣告選舉或投票無效，或命主管機關依法處理。行政機關對於事實調查、政策判斷及行政裁量事項，具有專業能力與制度責任；司法機關則負責合法性之控制與權利保障。再者，於選舉無效或投票無效之判斷上，涉及違法情節之性質、影響範圍及其對選舉結果之實質影響等判斷，屬法律適用與證據評價之範疇，由司法機關為最終裁決，尚屬權力分立下之合理配置。惟投票延期或重行投票之具體期程安排，則涉及選務準備、競選條件及行政資源配置等事項，具有高度專業性與政策判斷性，應由選舉委員會依其行政權限為適當之規劃與決定。

基於權力分立與功能分工之原則，司法機關之權限為合法性審查及法律效果之宣告，而選舉事務之詳細規劃與執行，仍應由選舉委員會依其行政權限負責。於選舉程序存在違法或重大瑕疵之情形，司法機關固得宣告選舉或投票無效，並命選舉主管機關依法重行辦理選舉或再行投票，以回復合法之選舉秩序。惟其權限應為確認違法並宣告法律效果，功能為排除違法結果與提供權利救濟，而非取代選務機關之行政決策。重行選舉之具體期程安排、投票日期之選定、選務準備期間之規劃、投開票程序之重建，以及相關人力、場地與資源配置等事項，均屬具體選務行政事項，應由選舉委員會依其行政權限與專業判斷決定。尤選舉期程之安排，涉及競選期間、選務準備、行政資源配置及選舉競爭條件等多重因素，具有高度專業性與政策判斷性，應由具選務經驗與制度責任之行政機關決定。

復從法律明確性原則觀之，法律規範應具有足夠之確定性與可預見性，使受規範者得以理解其行為之法律效果，並據以調整其行為。系爭規定一及系爭規定二，關於投票事項之規範，僅以概括方式授權司法機關處理，而未明確界定其得為之處分內容及判斷標準，致司法機關於個案中享有過度寬廣且欠缺指引之裁量空間，難以確保裁決標準之一致性，亦使相關利害關係人無從預見法律效果。於此範圍內，系爭規定已難謂符合法律明確性原則之要求。

綜上所述，選舉委員會作為選舉主管機關，應依法獨立行使選舉事務之規劃與執行，包括選舉期程之安排及重行選舉之具體措施；司法機關之職權則為審查選舉程序是否合法並提供權利救濟，而不應直接行使選務行政權。系爭規定一及系爭規定二如容許司法機關直接決定重行選舉之時間或介入選舉行政時程之安排，將使審查權與行政權發生混同，違反權力分立原則，並影響選舉制度之公平性、安定性及制度信賴。於此範圍內，系爭規定一及系爭規定二，與本會憲章保障之權力分立原則及選舉制度之基本要求不符，應屬違憲。

二、系爭規定三部分

本會之體制以本會會員主權為基礎，其透過選舉形成權力之組成。經由選舉產生之主席與副主席，係基於選舉人投票結果所形成之政治決定，具有直接民主正當性。當選人之職務地位，涉及其服公職權之保障、全體選舉人之選舉權及其政治參與之實現。民選職務之任期制度，其目的在於確保政治運作之持續性與制度之安定性，使公共事務得於一定期間內穩定推動，而不致因職務頻繁變動影響制度運作。當選人之職務地位，原則上應受任期保障。除非存在重大違法且足以影響選舉結果之情形，否則不得任意剝奪其職務地位，始符民主原則、選舉權保障及制度安定性之要求。

系爭規定三明定，凡經判決認定選舉無效或投票無效者，該次選舉所產生之主席與副主席即視同解職，並自判決確定時發生解職效果。然選舉違法之態樣多樣，其性質、嚴重程度及對選舉結果之影響均不相同，部分違法情形與當選人無涉，亦有部分違法情形對選舉結果並無實質影響。其未區分違法情形之種類、程度、是否影響選舉結果，亦未審酌違法事由是否可歸責於當選人，即一律使當選人喪失職務，未依不同情形為合理差別處理，顯屬過度概括之制度設計，難謂合理。又其未區分選舉違法是否可歸責於當選人本人，即使違法完全係由選舉委員會作業瑕疵或制度運作缺失所致，當選人仍須承受解職之法律效果，忽略行為與責任之基本連結，使無可歸責事由之當選人承受重大不利益，顯違責任原則。當選人之職務地位係基於選舉人投票結果形成，具有民主正當性，其喪失職務之法律效果，本應以當選人自身違法行為或違法足以影響選舉結果為前提。

選舉權之保障，不僅在於投票行為之自由，亦在於投票結果得發生實質政治效果。系爭規定三於選舉無效或投票無效判決確定時，一律使當選人解職，其效果更導致全體選舉人已完成之投票結果歸於無效，實質上否定選舉人已行使之民主決定。選舉程序違法之原因，多數情形並非選舉人所能控制，而係源於選舉委員會作業瑕疵或制度運作缺失。若因此全面否定投票結果，將制度風險轉嫁至全體選舉人，對選舉權造成重大限制，亦不利於選舉制度之安定與信賴。民主制度之運作，除程序合法性外，亦須具備制度安定性與可預測性。若民選職務僅因選舉程序存在瑕疵，即自動喪失效力，將使選舉結果長期處於不確定狀態，可能導致頻繁改選與職務更動，影響制度運作之連續性與政策之延續性，並削弱本會會員對選舉制度之信賴，進而動搖民主制度之正當性基礎。

至於比例原則部分，就必要性而言，選舉或投票程序存在瑕疵時，制度上尚可採取較為溫和之替代措施，例如暫時停止當選人職務、部分投票區重新投票、重新計票、待重新選舉完成後再決定職務存續或由代理人暫代職務等，均可在維持選舉合法性之同時，減少對基本權利之侵害。系爭規定三未考量較小侵害之替代手段，而一律採取立即解職之最嚴厲措施，已不符合必要性原則。再從制度救濟之整體觀點觀之，選舉程序存在違法或瑕疵時，法律制度本應提供多層次且具彈性之救濟手段，以因應不同違法情形之性質與影響程度，俾兼顧選舉合法性與制度運作之穩定。然系爭規定三、四未建立任何分級或替代機制，一律以當選人即時解職或否定既有法律地位作為法律效果，形同排除其他較為溫和且同樣可達成制度目的之手段，致使救濟體系欠缺彈性，難以對不同違法態樣作出適當回應，顯不符比例原則中之必要性要求。再就狹義比例性而言，系爭規定三全面否定選舉結果並使當選人立即解職，其影響不僅及於當選人服公職權，亦及於全體選舉人之投票結果，對基本權利侵害重大。相較之下，選舉制度所欲維護之合法性目的，並非必須透過立即解職始能達成，若採取較為溫和之制度設計，仍可兼顧合法性與制度安定性。是以，其所造成之權利侵害顯然大於其所欲維護之公共利益，利益衡量失衡，難謂符合狹義比例性原則。

綜上所述，系爭規定三於選舉無效或投票無效判決確定時，一律使當選人解職，未區分違法情形之種類、程度、是否影響選舉結果，亦未考量違法事由之可歸責性，對當選人之服公職權及選舉人之選舉權造成過度限制。其制度設計違反責任原則及制度安定性原則，對基本政治權利構成過度侵害。於此範圍內，系爭規定三與憲章保障之服公職權、選舉權及比例原則意旨不符，應屬違憲。

三、系爭規定四部分

選舉制度之目的，在於透過制度化程序，使選舉人得以自由形成政治意思並藉由投票加以表達，進而形成具有民主正當性之公職人員。而於本會體制下，選舉無效之原因，具有多元性，可能源自選舉公告程序違法、選舉委員會作業瑕疵、投開票程序違法、選舉人名冊錯誤、投票場所管理不當或制度設計等情形，多屬制度性或行政性瑕疵，未必與候選人行為相關，亦非候選人所能控制。因此，選舉無效制度之設計，應區分違法原因之性質及責任歸屬，避免將制度或行政機關之違法結果，不加區分地轉由候選人承擔，始符憲章保障基本權利之意旨。

等著等之，不等者不等之係平等原則之核心定義，意指對本質相同之情形為相同處理，對本質不同之情形則應予合理區分。於選舉制度中，候選人與選舉違法原因之關聯性、責任歸屬及對選舉結果之影響，均屬決定法律效果合理性之重要因素。候選人至少可區分為具有違法行為且與選舉無效原因具有直接關聯之候選人、未有任何違法行為之候選人、完全與選舉違法原因無關之候選人等等。上述各類候選人之責任歸屬及法律地位顯然不同，法律效果自應有所區別，即不等者應不等之。然系爭規定四未區分違法原因與候選人之關聯性，一律規定選舉無效時候選人登記失效並須重新登記，致無違法或與違法原因無關之候選人，亦須承受與違法候選人相同之不利益法律效果，將本質不同之情形為相同處理，即不等者而等之，形成不合理之相同待遇，有牴觸平等原則之虞。

候選人依規定完成登記程序並經選舉主管機關審查通過後，即取得候選人資格之法律地位。此一資格係行政機關確認後所形成之公法上地位，候選人通常基於此一資格投入相當時間、人力與資源進行競選活動，並據以安排其生活與工作。故候選人對其資格之存續，具有基於行政確認所形成之正當信賴。系爭規定四於選舉無效時，不問無效原因是否可歸責於候選人，一律使候選人登記失效，實質上否定既有行政確認之法律效果，使候選人即使依法完成登記且無任何違法行為，仍須承擔制度或選務機關違法所生之不利益，致人民因信賴行政行為反而受不利益，顯與信賴保護原則之意旨不符，亦有損法律安定性與可預測性。

至於比例原則部分，就適當性而言，使候選人重新登記或形式上重新啟動選舉程序，固可能與選舉制度重行運作相關，然選舉無效之原因多與投票或選務程序有關，而非候選人登記程序本身，故否定候選人資格對達成制度目的之實質助益有限；就必要性而言，制度上尚存在侵害較小之替代手段，例如維持原候選人資格而重新投票、重新選舉時免除重新登記程序，或僅於候選人違法行為與選舉無效原因具關聯時始限制其資格等，均可達成制度目的而對候選人權利侵害較小。系爭規定四未採取此等較溫和手段，而一律使候選人重新登記，已不符合必要性原則；就狹義比例性而言，系爭規定四所造成之不利益，包括候選人喪失既有資格、競選投入資源失去制度基礎、可能喪失再次參選機會、選舉競爭結構改變及選民選擇基礎發生變動等，對候選人之被選舉權及選民之選舉權均有重大影響。相較之下，否定候選人資格對制度合法性之增益有限，兩者利益衡量顯失均衡，難認符合狹義比例性原則。進一步觀之，從制度救濟之整體設計而言，當選舉程序存在違法或瑕疵時，法律本應提供多層次且具彈性之回應機制，以區分不同違法情形之性質與影響程度。然系爭規定三、四均未建立任何分級或替代措施，而係採取單一且最嚴厲之法律效果，致救濟體系僵化，無法依個案差異作適當調整，亦未能兼顧制度合法性與運作安定性。此一制度設計上之缺陷，尤顯其對基本權利之限制已逾必要範圍。

綜上所述，系爭規定四未區分選舉無效原因及責任歸屬，一律使候選人登記失效並須重新登記，對本質不同之候選人為相同處理，違反平等原則；否定候選人基於行政確認所生之正當信賴，違反信賴保護原則；且採取過度嚴苛之手段，未符合比例原則之要求，並可能影響選舉競爭結構及制度安定性。於此範圍內，系爭規定四與憲章保障之平等原則、信賴保護原則及比例原則意旨不符，對人民被選舉權及政治參與權構成過度限制，應屬違憲。

中華民國一一五年四月二十四日

憲章法庭　審判長　　評議委員　李悠均

　　　　　裁判委員　評議委員　吳宸菘　陳世鼎　鄧又嘉

　　　　　　　　　　唐茂瑞

（評議委員闕成勳迴避、評議委員劉秉澔請假）

本判決由評議委員李悠均主筆。

各評議委員就主文所採之立場如下表所示：

【意見書】

協同意見書：評議委員吳宸菘提出。