限制罷免提議與連署案

案　件　號　憲字第0802004號

聲　請　人　吳宇紘等十五人（姓名、班級及學號詳如附表）

代表聲請人　吳宇紘

上聲請人認本會主席副主席選舉罷免法第四十七條第二項及同法第五十條第六項牴觸本會憲章第六條所保障之罷免權，並不符第十條揭示之法律保留原則，聲請法規範憲章審查。本庭判決如下：  

主　文

一、主席副主席選舉罷免法第四十七條第二項規定：「行政部門之成員不得為罷免案提議人。」係立法者於制度形成自由範圍內，為維護行政中立與權力分立秩序所設之合理規範，對本會憲章保障本會會員罷免權與平等原則之限制尚合於比例，故應屬合憲。

二、主席副主席選舉罷免法第五十條第六項規定：「行政部門之成員不得為罷免案連署人。」牴觸本會憲章保障罷免權及平等原則之意旨，並不符比例原則，應屬違憲並失效。

理　由

壹、事實概要

聲請人會員吳宇紘等十五人因認本會主席副主席選舉罷免法第四十七條第二項規定（下稱系爭規定一）與同法第五十條第六項規定（下稱系爭規定二）有牴觸本會憲章第六條所保障之罷免權，並不符第十條揭示之法律保留原則，爰於中華民國一一五年四月二十六日經本會線上聲請平台提交法規範憲章審查聲請書，其聲請意旨略以：（一）本會會員享有罷免之權，惟系爭規定一與系爭規定二僅以行政部門成員身分為標準，即全面限制其提議及連署罷免案之權利，使其縱對特定公職人員存有重大不信任，亦無從透過制度程序表達意志。（二）憲章就罷免權之保障，除最終投票行為外，亦應涵蓋罷免程序之發動與支持階段；系爭規定一與系爭規定二全面排除行政部門成員參與提議及連署，實質上已使其罷免權之行使失其實效。（三）系爭規定一與系爭規定二將行政部門成員排除於罷免制度之外，使其形成制度上之次等會員地位，不符平等原則之要求等語。

貳、程序概要

一、受理部分

按會員十五人以上認本班聯會法規範有牴觸上位階法規範或相互牴觸者，得具狀聲請憲章法庭為章憲訴訟，請求訂立、撤銷或變更原法規範，評議委員會組織職權行使法第二十五條定有明文。所謂會員，係指憲章明定之臺北市立建國高級中學在學學生；所謂認本班聯會法規範有牴觸上位階法規範或相互牴觸者，其文意，是要求客觀之事實，證明其主張本班聯會法規範有牴觸上位階法規範或相互牴觸，而非一概而論之抽象，是於聲請法規範憲章審查案，不得以本班聯會法規範合憲或不有牴觸上位法或不有相互牴觸之主張，向憲章法庭聲請無謂之釋憲，應由書狀闡明程度、訴請標的等多方衡量；所謂本班聯會法規範，係指其聲請標的，應屬本會之法律、法規命令，而所謂法律，可參本會憲章第四十二條，為班代大會，經通過，爾主席公布者，所謂法規命令，係指行政機關基於法律之授權，對多數不特定會員就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，通觀，即須以抽象法規範之合憲性為聲請標的，不包括具體措施、決定或權限爭議；後所謂具狀聲請憲章法庭為章憲訴訟，係指行使本款所賦予之救濟權者，應以書狀載明其原由主旨，並其原由主旨，應合乎常理而不抽象無稽。

查聲請人係吳宇紘等十五位會員，符合評議委員會組織職權行使法第二十五條之聲請人須達會員十五人以上要件，並其載明聲請人之姓名及班級、學號，合於訴訟典第3-1-4條第一項第一款之要件（典常字第0792004號 版）。復將聲請人名冊送本校社團活動組查驗，其資料皆屬正確，均係本校在學學生，即本會會員。準此，就聲請人資格部分，核無違誤。

複查本件聲請，係就系爭規定一與系爭規定二之合憲性而為之，其所主張違憲事，雖尚不有實際之客觀作為可供參酌，然就查其書狀，是可確信其主張系爭規定違憲之立場。又查系爭規定，顯屬本會之法律，無庸質疑。綜合以觀，聲請標的確合於評議委員會組織職權行使法第二十五條所定。

後查聲請書狀，依本會訴訟典相關條文，應載明聲請人之姓名、應受判決事項之聲明、審查之客體、事實上及法律上之陳述與關係文件之名稱及件數，並若有關係文件者，應同附於聲請書狀後部，並查同法第3-1-4條，聲請人代表應於書狀內簽名或蓋章，合先敘明。而查聲請人之聲請書狀，均核無違誤。

二、審理程序

查本件聲請截至中華民國一一五年五月十五日，本庭或評議委員會各機關皆未收受聲請人行言詞辯論之聲請，爰視為放棄行言詞辯論，故本庭不經言詞辯論。後本庭斟酌聲請人之聲請書與相關意見，由評議委員唐茂瑞主筆，作成本判決。

參、形成裁判主文之法律上意見

一、罷免權與平等原則意旨

罷免權係本會憲章第六條所保障之重要基本權利，其制度目的在於貫徹主權在民原則，使會員得於公職人員任期中，對喪失政治正當性或背離民意之代表行使政治監督與糾正權能，以維持民主政治之責任性與正當性。是罷免權乃會員直接參與政治決定之重要憲政機制，並非僅限於選舉時之一時性授權，其作為代議政治之補充性制衡手段，其憲政價值不因行使結果而受影響。至平等原則之意旨，在於要求公權力對本質相同之事物為相同處理，對本質不同之事物則得為合理區別待遇，以維持法秩序之公平一致。平等原則禁止係欠缺正當目的、合理關聯或比例衡平之恣意區分。立法者固享有制度形成自由，惟其差別待遇仍須具有客觀正當基礎，並與規範目的間具實質關聯性，不得逾越必要程度。尤其涉及重要基本權利之限制時，更應受較嚴格之審查，以避免對平等權之保障造成不合理侵害。

二、提議罷免與連署罷免之差異

提議罷免與連署罷免，雖同屬罷免程序之一環，然二者於制度功能、程序地位及法規範目的上，尚有差異。所謂提議罷免，係由會員總數百分之一會員首先提出罷免主張，以啟動罷免程序，其制度目的在於確認罷免事項具有最低程度之公共討論基礎與程序正當性，屬罷免程序之發動階段；而連署罷免，則係於提議成立後，由會員總數百分之五會員進一步表達支持，以確認該罷免案已具相當程度之民意基礎，足以進入正式投票程序，其性質較偏向對罷免案民主正當性與代表性之再次確認。是二者雖同為罷免權行使過程之一部分，然於程序功能上，一為程序之啟動，一為民意之擴張與確認，尚難逕予等同視之。

三、主文第一項部分

罷免制度之運作，除應保障會員政治參與權利外，亦須兼顧國家機關間權力分立、行政中立及憲政秩序安定等公益目的。故立法者就罷免程序設置一定資格限制或程序門檻，非當然禁止。然其限制是否合於本會憲章意旨，仍應視該限制之目的是否正當、手段與目的間是否具有實質關聯，及其對會員基本權利侵害是否逾越必要程度而定。系爭規定一規定：「行政部門之成員不得為罷免案提議人。」其限制之對象，係行政部門之成員；其限制之行為，則為罷免程序之提議階段。提議罷免，乃罷免程序之起始行為，具有高度政治象徵性與程序主導性，其行為對外足以形成政治動員效果。

行政權於三權分立之憲政體制下，本應依法行政，並維持行政中立。行政權之運作，具有持續性、安定性及執行性，其成員掌有一定公權力資源與行政影響力，而容許行政部門成員擔任罷免案提議人，則行政權即可能透過制度性資源直接介入罷免程序之發動，進而影響民主政治中原應由會員自主形成之政治意思。尤其行政部門成員相較一般會員，往往具有資訊、資源及行政地位上之優勢，其參與提議行為，可能對程序公平性產生結構性影響，亦可能使罷免制度淪為行政權對其他政治部門施加壓力之工具。

故，立法者為避免行政權過度介入罷免程序之發動，維持行政中立及權力分立秩序，而限制本會行政部門成員不得擔任提議人，自屬追求其重要公益目的，如系爭規定一與我國公職人員選舉罷免法第七十七條第一項規定：「現役軍人、服替代役之現役役男或公務人員，不得為罷免案提議人。」皆應屬此類。且該限制僅及於提議人身分，並未全面禁止行政部門成員就罷免案表示支持、反對或政治意見，亦未剝奪其投票權利，行政部門成員仍得以一般會員身分參與公共討論、發表意見，甚至於罷免投票階段行使表決權，其政治參與權利並未遭全面排除。又對行政部門之提議限制，尚難認對罷免制度之實際運作造成過度不利影響。依現行制度設計，罷免案之提議門檻僅為會員總額百分之一，以本會現行會員人數計算，約僅需三十人左右即可成立提議，其人數要求尚屬低度。縱排除行政部門成員參與提議，對一般會員發動罷免程序之可能性，亦不致造成實質重大障礙。是該限制對罷免權整體行使之影響程度尚屬有限，難認已對會員罷免權之行使造成過度侵害。

再者，提議罷免本即屬罷免程序中較具主導性與象徵性之階段，其制度功能與單純支持尚有不同。立法者基於行政中立之要求，限制行政部門成員不得成為程序發動者，與其所欲維護之憲政目的間，具有合理關聯性，且其限制範圍尚屬有限，未逾必要程度。

綜上，系爭規定一係立法者於制度形成自由範圍內，為維護行政中立與權力分立秩序所設之合理規範，對本會憲章保障本會會員罷免權與平等原則之限制，尚合於比例，故應屬合憲。

四、主文第二項部分

系爭規定二規定：「行政部門之成員不得為罷免案連署人。」則與前揭提議人限制尚有本質上差異。按連署罷免之制度功能，主要在於確認罷免案是否已獲一定程度民意支持，以作為進入正式投票程序之前提。連署人之地位，係對既已提出之罷免案表示支持，其本質上較接近政治意見之表達與政治參與，而非程序之主導或發動。連署制度固具有程序門檻功能，然其本質仍屬會員透過集體政治意思形成所為之民主參與行為。

行政部門成員參與連署，與其擔任提議人相比，對罷免程序之主導性與政治象徵性顯然較低。連署人並不直接控制程序發動，亦不因此取得程序上主導地位，其行為本質上僅係對特定政治主張表示支持。於民主政治社會中，公務人員或行政部門成員，固應遵守行政中立原則，然行政中立之要求，並非意味其喪失一切政治基本權利。行政中立於此應係秉持客觀公正、不偏不倚的立場，禁止其利用職權、行政資源或公權力影響政治程序，而非禁止其作為一般會員表達政治立場。若立法者一概禁止行政部門成員擔任連署人，實質上即等同全面禁止其參與特定政治意見之集體表達，對特定身分者之政治參與權利為全面性剝奪。尤其連署制度本身即係本會會員形成公共政治意思之重要過程，連署行為與言論自由、政治表意自由及參政權保障均有密切關聯。行政部門成員雖因職務性質而須負擔較高之中立義務，然其並未因此完全喪失作為會員之政治主體地位。況且，行政中立之維護，本得透過禁止利用職權介入罷免、禁止動用行政資源從事政治活動、禁止職務上強制動員等較低侵害性手段達成，而非當然須以全面禁止連署方式為之。立法者未區分行政部門成員是否利用職務影響力、是否於執行職務過程中參與政治活動，亦未考量不同職務性質、權限高低及影響程度，而逕以身分作為唯一區分標準，全面排除其連署資格，其限制範圍顯然過廣。再者，提議罷免與連署罷免於制度功能上本有差異。提議人係程序發動者，具有高度政治主導性；連署人則係對既存罷免案表示支持，其角色較偏向民意確認與政治意見表達。立法者固得基於行政中立要求，對程序發動階段設較高限制，然當限制進一步擴張至一般政治支持行為時，即應受更嚴格之憲法審查。否則，將使行政部門成員在政治參與上處於過度不利地位，而形成不合理之差別待遇。又，罷免制度本身即係民主政治中少數得以直接檢驗政治責任之制度設計，其正當性基礎，在於廣泛且自由之民意形成。然行政部門成員即便未利用職權、未動用行政資源，仍不得參與連署，則其作為會員所享有之政治參與權利，即遭不必要壓縮，限制其個人政治表意自由。

從平等原則觀之，行政部門成員固因職務性質而得與一般會員有所區別，然此種差別待遇仍須與規範目的具有實質關聯。禁止擔任提議人，尚可認與避免行政權主導罷免程序之目的具有密切關聯；然禁止擔任連署人，則已難認與行政中立維護間具有相同程度之必要性。單純連署本身，尚不足以形成行政權主導罷免程序之效果，亦不當然造成行政資源介入政治程序之危險。立法者未就不同參與程度加以區分，而一律禁止行政部門成員連署，已逾越維護行政中立所必要之範圍。行政中立原則之目的，在於防止國家權力不當介入政治競爭，而非要求行政部門成員完全去政治化。若將行政中立理解為對政治基本權之全面剝奪，反將使行政部門成員淪為欠缺完整公民資格之政治次等主體，與憲章保障會員平等參與政治之意旨難謂相符。

綜上，系爭規定二全面禁止行政部門成員擔任罷免案連署人，其限制目的固屬正當，然其手段對人民政治參與權與平等權之限制，已逾必要程度，與比例原則不符，並形成不合理之差別待遇，牴觸本會憲章保障罷免權及平等原則之意旨，應屬違憲。

中華民國一一五年五月十五日

憲章法庭　審 判 長　評議委員　闕成勳

　　　　　　　　裁判委員　評議委員　李悠均　吳宸菘　陳世鼎

                                    鄧又嘉　唐茂瑞

　　　　　　　　　　　　　　　　　　（評議委員劉秉澔請假）

本判決由評議委員唐茂瑞主筆。

各評議委員就主文所採之立場如下表所示：

【意見書】

協 同 意 見 書：評議委員闕成勳提出。

部　分　協　同：評議委員鄧又嘉提出。

部分不同意見書

附表