臺北市立建國中學班聯會

憲章法庭

案件號　憲啟字第 0792001 號

聲請人　會員詹閎威等十六人（姓名、班級及學號如附表）

代表聲請人　詹閎威

訴訟代理人　不委任訴訟代理人

上聲請人認臺北市立建國高級中學班聯會創制複決暨會員投票法（下稱創制複決法）第六條第一項第一款（下稱系爭規定）及其延伸規定同法第十一條第一項、第二十八條第二項、第三十條第一項第四款計四條，違反本會憲章第四十五條，特此向評議委員會提請釋憲，並請求宣告該條款無效，同時請求解釋創制複決法之條文是否有超譯本會憲章第六條之虞。本庭判決如下：

主文

一、憲章修正案係憲章所明定，須經班代總額三分之二以上之出席，及出席班代三分之二以上之決議，方得成立，不得以下位法逕為增訂或另行規定其他程序，系爭規定牴觸本會憲章第四十五條之規範；又本會憲章第六條所保障之創制權及複決權，僅指對本會法律、政策或立法原則依法提案以制定、廢除、中止或修正，未含對本會憲章之增訂、廢除或修正，系爭規定確有逾越本會憲章第六條意旨之虞。故系爭規定違憲，立即失去效力並予以撤廢。

二、創制複決法第十一條第一項之適用非僅限於系爭規定，仍具其制度性功能與存在必要性，且並未違反憲章，應屬合憲。

三、創制複決法第二十八條第二項相較於本會憲章第四十五條之規範另立同意票大於不同意票一條件，以確保民主決策正當性，避免少數凌駕多數，又其設計合理，故應為合憲。

四、創制複決法第三十條第一項第四款為憲章修正案施行程序之規範，縱使爭議條文失效亦不影響效力，應屬合憲。

理由

壹、事實概要                              

一、受聲請之條文

臺北市立建國高級中學班聯會創制複決暨會員投票法第六條：「第 6 條【投票人之提案】

1 投票人得提案下列事項：

一、制定班聯會新憲章或增訂、廢除、修正班聯會憲章。

二、對本會事務依法提案以制定、廢除、中止、修正法律、政策或立法原則。

2 前項之提案，不得以預算案、會費案、人事案及訴訟案為內容。

3 創制複決提案涉及會員之權利義務者，除涉及憲章更正之提案外，不得違反憲章之規定。

4 創制複決提案不得違反我國已締結、經總統批准或公布之國際人權公約及其施行法之規定。」

二、本案之相關條文

臺北市立建國高級中學班聯會憲章第六條：

「第 6 條【選舉罷免創制複決權】

會員有選舉、罷免、創制及複決之權。」

臺北市立建國高級中學班聯會憲章第四十五條：

「第 45 條【憲章修正】

憲章修正案須經班代總額三分之二以上之出席，及出席班代三分之二以上之決議，方得成立，並於公告一個月後，兩週內由會員投票複決，有效同意票過會員總額之五分之一，即通過之。」

臺北市立建國高級中學班聯會創制複決暨會員投票法第十一條：

「第 11 條【連署】

1 第六條規範之事項，連署人數應達該學期班聯會會員總數百分之五以上班聯會會員連署。

2 創制複決案連署人名冊，應由提案人之領銜人，於領取連署人名冊之次日起十日內向主管機關提出；逾期未提出者，視為放棄連署。

3 前項連署人名冊，應依規定格式逐欄填寫，連署人應親自簽名或蓋章，並填具連署人之姓名、班級、座號、學號，並分樓別裝訂成冊，以正本、影本各一份向主管機關提出。

4 同一創制複決案之提案人不得為連署人。提案人及連署人之人數應分別計算。

5 創制複決案依第二項或第九條第七項規定視為放棄連署者，自視為放棄連署之日起，原提案人於三個月內不得就同一事項重行提出之。

6 第二項連署人名冊經主管機關受理後，連署人不得撤回連署，亦不得補件。

7 主管機關應公告連署人名冊，提供連署人查詢；其查詢作業等事項之辦法，由主管機關定之。

8 前項之公告連署人名冊，不得公告其全名或其他足以直接識別身分之資訊。」

臺北市立建國高級中學班聯會創制複決暨會員投票法二十八條：

「第 28 條【投票通過門檻】

1 一般創制複決案投票結果，同意票數大於不同意票數，且有效同意票數超過會員總額之十五分之一者，即為通過。

2 涉及憲章條文之投票有效同意票數需過會員總額之五分之一，且同意票大於不同意票者，始為通過。

3 有效同意票數未多於不同意票數，或有效同意票數不足第一項或第二項規定數額者，均為不通過。」

臺北市立建國高級中學班聯會創制複決暨會員投票法第三十條：

「第 30 條 【創制複決效力】

1 經創制複決投票表決通過之提案，主管機關應即送交班聯會行政部門及班代大會，並依照以下方式施行：

一、有關法律之複決案，原法律於公告之日翌日起，失其效力。

二、有關法律或立法原則之創制案，行政部門應於三個月內研擬相關之法律提案，並送班代大會審議。班代大會應於半年內完成審議程序。

三、有關重大政策者，應由主席或權責機關為實現該創制複決案內容之必要處置。

四、修改憲章之創制或複決案，班代大會議長應諮請主席公佈。

2 班代大會審議前項第二款或第三款之議案，不受臺北市立建國高級中學班聯會班代大會職權行使法第二十條規定之限制。

3 班代大會依本條第一項第二款制定之法律與創制案之立法原則有無牴觸發生疑義時，提案人之領銜人得聲請評議委員會解釋之。」

貳、受理與審理程序事項

一、受理法規範憲章審查

聲請人詹閎威於第七十九屆第二期間（一百一十三學年度第二學期），經本會評議委員 黃 敬翔 閣下，送交法規範憲章審查請書於評議委員會。後評議委員會做成憲啟字第 0792002 號，定本件聲請為憲啟字第 0792002 號在案，並指定由評議委員 張 哲浩 閣下、評議委員 張 懷元 閣下、評議委員 楊 宸庭 閣下組成審查庭，審查本案並進行初步處理。嗣後查聲請書之名冊記載尚有缺漏，審查庭遂於中華民國一百一十四年五月二日，命聲請人補正。（憲裁字第 0792004 號 參照）。後於五月十六日，聲請人代表詹宏威呈送補正名冊，經審查評議委員 張 懷元 閣下與審查評議委員 楊 宸庭 閣下將聲請人名冊送交至本校社團活動組查驗，核對無訛，確認聲請人為十六人，均為在學學生，具備會員資格。於是審查庭再行作成憲通字第 0792005 號，以供查證，並就全案進行審查。

依本會訴訟典第 3-1-2 條（典常字第 0792032 號 版）第二項「憲章法庭得設數審查庭，由評議委員會指定評議委員若干人組成，並依訴訟典之規定行使職權。組成審查庭之評議委員，稱為審查評議委員。」，憲章法庭得設審查庭，交付案件以促審理效率。若無審查庭，所有聲請悉數由憲章法庭全體處理，必生延宕之虞。然審查庭職權應受限制，不得以少數委員逕為實質駁回，否則將侵害憲章法庭整體權限。其審查範圍，僅限於形式缺失或標的重大瑕疵，或聲請立場顯係合憲解釋時，方可予以記明。若涉實體爭議，則仍須交付憲章法庭為斷。此所以保障程序公正，避免審查庭權限過伸。

是故，審查庭先論聲請人之資格。經補正名冊核對，確有十六人，逾訴暫條所定十五人之門檻，且資料均經校方查驗屬實，無冒名情事。原聲請書狀名冊不予採納，僅以補正後名冊為準。是以，聲請人資格部分，核無不合。

次論聲請標的。所爭條文，形式上確屬班代大會通過之法律，無庸置疑。其規範會員得逕行憲章修正之權能，與憲章正規修憲程序可能牴觸。聲請人主張有違憲疑義，於法有據。然進一步觀察，該等條文是否實際造成會員權利受拘束或侵害，則未見明確客觀事實。依訴訟典第 3-2-4 條（典常字第 0792017 號 版）「1 本會會員十五人以上認各機關或人員之作為、不作為、欲作為或欲不作為有違反本班聯會法規、普世法理或人權而無其他救濟方式得以排除者，得具狀聲請憲章法庭為憲章訴訟。 2 本條案件於具憲章重要性，或為貫徹聲請人基本權利所必要者，受理之。 3 審查庭就承辦評議委員分受之聲請案件，得以多數決為不受理之裁定，並應附理由。」，聲請應具備客觀利益，倘僅存抽象疑慮，而未先行以修法、遊說等方式自救，即逕提憲章審查，難謂必要。況本案聲請人並未證明修法不可行或緩不濟急，則受理之基礎尚嫌不足。然審查庭權限有限，不敢專斷，故僅記明此瑕疵，俟憲章法庭最終判斷。

再論聲請書狀。依訴訟典第 3-2-5 條（典常字第 0792018 號 版）「本章所言及之聲請，應以聲請書記載下列事項：一、聲請機關名稱或聲請人之姓名。二、應受判決事項之聲明。三、審查客體。四、事實上及法律上之陳述。五、關係文件之名稱及件數。」，聲請書狀應記明姓名、聲明、客體、理由，並附關係文件，代表亦須簽章。本件聲請雖大體完備，然所引憲章條文與創制複決法條文，並未附具全文，且聲請人代表未於書狀內簽名或蓋章，屬重大缺漏。經查原聲請書及補正書狀，均欠此要件。審查庭考量全案已歷多次程序，若再命補正，徒增時日，故決議將聲請交付憲章法庭，並命聲請人代表於十五日內補正文件與簽章。若逾期不補正，則由憲章法庭逕為裁處。

盱衡上述，聲請人資格部分完備，聲請標的形式合乎要件，惟客觀利益闡明不足；聲請書狀則有重大缺漏，宜命補正。審查庭基於權限，無從逕駁，僅將情形載明，併同全案移送憲章法庭裁斷。此舉既不妨害聲請人之訴權，亦能維持程序嚴肅與司法效率。是故，本件聲請，交付本庭繼續審理。（憲文字第 0792002 號 參照）。

二、程序事項

（一）就審查評議委員事

查訴訟典第 3-1-2 條（典常字第 0792032 號 版）第二項，明定審查委員應具備評議委員之身份，即，喪失評議委員職務身份者，其審查委員之身份，亦隨之一併消滅。綜前開所言，審查庭之審查評議委員 楊 宸庭 閣下，是因辭職，不具評議委員職務身份；審查庭之審查評議委員 張 哲浩 閣下、審查評議委員 張 懷元 閣下，是因畢業，不具會員身份，而不具評議委員職務身份，後審查評議委員之身份亦併同消滅。（憲裁字第 0792007 號、憲裁字第 0702008 號 參照）。

（二）就續審事

查憲裁字第 0702004 號所示主文後段「未於中華民國一一四年五月十七日前完成補正並送達本庭或評議委員會者，釋憲聲請駁回。」，謂聲請人未於中華民國一一四年五月十七日前補正並送達憲法法院或評議委員會者，其聲請當予駁回。此意旨在於明示法庭程序有限，非得無限期開放補正之期限以縱聲請人隨意拖延，蓋法庭受理案件，必有所程式節制，設若欠缺此一界限，將使訴訟程序淪為無終之狀，難以維持司法秩序之嚴肅。是以對聲請人課與必要義務，若其怠於遵行，自得駁其聲請，以昭訴訟之嚴整，並確保司法資源之有效運用。

然對照憲裁字第 0792006 號，其所涉為抽象規範審查案件，當事人聲請欲撤回，法庭斷而不許，且於理由中闡明蓋抽象規範之審查，非僅關乎個別聲請人之私權利益，而實觸及整體法秩序對國民基本權之保障，並定國家權力運作之界限。苟任當事人恣意撤回，則憲法審查將失其功能，僅形同虛設，勢將動搖憲政秩序之穩定與可預測性。是以，本庭縱認聲請人之不作為或拖延，已無續審必要，然基於憲章法院既有之裁定所蘊涵之公益性理論，仍不得隨意駁回。

憲章訴訟本具公益性質，不適用傳統當事人進行主義之拘束，縱當事人積極撤銷聲請，或消極不為補正，案件本身仍不因之而歸於消滅。

若以聲請人之書狀偶有不備而逕行駁回，則形同輕侮憲章之最高性，並背棄憲法審查以公益為本旨之核心價值。司法制度之尊嚴，在於秉持憲章所揭示之最高規範性，於保障基本權及維護權力分立間取得均衡，非得因個案聲請人之一己態度而加以動搖。

是故，雖第 0792004 號裁定允許以程序義務為限，據以駁回不補正之聲請，然於第 0792006 號所彰顯之抽象規範審查公益性之論理，則已明白揭示凡涉及憲章審查者，應超越單一聲請人之進退而視其全局。此二者並非互相矛盾，實則於具體程序與抽象公益間，各得其應有之分際。前者防濫訴而維秩序，後者守憲章而維憲政。若依此義理，則本案雖有聲請人不遵義務之情，然既涉公益性質，仍不可恣意駁回，惟應續行審理，以副憲章法院之使命。

憲章法庭爰依斯理裁定，尊重憲章訴訟公益性，認案件不因聲請人之撤回或不作為而當然消滅，仍應續審，以昭法治之尊嚴，並維憲政之安定。（憲裁字第 0792009 號 參照）。

（三）就聲請人張衛東事

聲請書狀第六段所載之連署會員之班級姓名，依憲裁字第 0792004 號理由第二段之意旨，本庭審酌其性質，均視同聲請人。復參照本會訴訟暫行條例第三條，聲請人之資格要件，須為本會會員，而會員之範疇，則以憲章第二條所明定之在學學生為限。

再按卷內所載，聲請人張衛東，於聲請書上自稱係本會一一三學年度高一二十一班之會員，惟經本庭調閱相關資料，查該班並無姓名為張衛東之學生。本庭復於可資查明之範圍內，詳行調查，業已確知張衛東並非本會會員。是則其所為聲請，顯不合於會員資格之規定，依法自屬無效，應予剔除。惟考量聲請權利之行使攸關程序公正，倘若張衛東確實存在，且本庭調查有所未周，致誤認為非會員者，則張衛東應以學校所核配之電子信箱逕行通知評議委員會。本庭於知悉情形屬實後，必當即予更正之，以其維權利之周全，並存程序之嚴謹。（憲裁字第 0792010 號 參照）。

（四）就聲請身份事

聲請書狀第六段所載之連署會員之班級姓名，依憲裁字第 0792004 號理由第二段，爰將其視同聲請人。再按本會訴訟暫行條例第三條，聲請人資格必為本會會員，而憲章第二條亦明定會員乃在學學生。復查本案，聲請人及代表聲請人中有九位，皆係臺北市立建國高級中學一一三學年度高三學生，惟業於中華民國一一四年六月三日畢業，既已不符會員資格，依理不得復行使其會員權利。然而，該九位學生於提出本件聲請之時，尚屬在學，且具會員身分，本件聲請之成立，業已於其畢業之前完成。至於本狀之送達及審查，固因程序所需，曠日稍久，然此延宕實由法庭作業所致，並非聲請人怠忽。倘若因畢業在即，而遂以程序遲延為由，剝奪其聲請效力，是將司法上之不便轉嫁於聲請人，實屬不當。衡酌權衡，當認該等共九位聲請人之聲請，不因其畢業而失效，其資格應於本案中仍予承認。爰此裁定，俾維聲請權之正當，並兼顧程序之公平。（憲裁字第 0792011 號 參照）。

（五）就不通知聲請人事

本庭庭於日前業已作成憲裁字第 0792009 號及第 0792011 號裁定，就本件聲請之性質，已確認其為攸關重大公益之事項，續存之效力不因當事人存續與否而受影響。是以聲請人於本件聲請，業已不具備必要之訴訟地位。復查代表聲請人等多人，均已畢業在外，本庭實難以向該等人親送文書，若一一依例送達，則反有延滯審議之虞。爰為促進本件之盡速審理，本庭決不再將相關文書送達於聲請人。然如現存會員聲請人自認有收受文書之必要，得以學校電子信箱通知本評議委員會，本庭即依所請為送達，並就先前已為之裁定，亦將依情形為適當處置。是故，本件聲請之審議，重在公益，聲請人個人利害已非所繫，本庭所採處置，正為合於審理效益與公益衡量之裁度。（憲裁字第 0792012 號 參照）。

（六）就公開聲請人事

聲請人既未請求隱匿其資料，且所提出於本庭者，僅載其班級與姓名，尚難謂公開將致重大弊害。倘若不予公開，則恐引起會員質疑本案是否確有十五人聲請，進而損及本審查庭、憲章法庭與評議委員會之公信。是以公開實屬必要，惟應限於必要之程度，其細節部分，仍由本庭斟酌斷處。（憲裁字第 0792013 號 參照）。

（七）審理程序

本案聲請人因未指定相關機關，且多數聲請人皆已畢業。故對於本案，本庭認無另為言詞辯論或公聽之必要，經評議程序，由評議委員 闕 成勳 閣下代表多數意見，主筆裁判文。

參、聲請人陳述要旨

一、系爭規定及其延伸規定逾越憲章第六條之授權範圍，並牴觸本會憲章第四十五條。

二、憲章法庭應立即宣告系爭規定及其延伸規定違憲並立即失效。

肆、審查標的

一、系爭規定使本會會員得提案制定本會新憲章或增訂、廢除、修正本會憲章，是否違反本會憲章第四十五條之規範？

二、系爭規定使本會會員得提案制定本會新憲章或增訂、廢除、修正本會憲章，是否逾越本會憲章第六條所保障創制權與複決權之意旨？

伍、形成裁判主文之法律意見

一、本會憲章對修憲程序之規範

查本會憲章第四十五條「憲章修正案須經班代總額三分之二以上之出席，及出席班代三分之二以上之決議，方得成立，並於公告一個月後，兩週內由會員投票複決，有效同意票過會員總額之五分之一，即通過之。」是以，修憲程序之規範，業已明載於憲章中，從而維護憲章之穩定性，防杜恣意更動憲制之根本規範。雖與我國憲法增修條文所揭示之自提案之完整程序尚有差異，然其已足資昭示其為唯一合法修憲途徑。

至於系爭規定規定投票人得提案制定班聯會新憲章或增訂、廢除、修正班聯會憲章，實質上即係允許會員於憲章規範以外，另設程序以為修憲或制憲之途徑。此舉不僅與第四十五條明定之唯一合法程序相互牴觸，亦有破壞憲章應有之穩定性之虞。憲章既已明載修正程序，則不得以下位法另行增訂之。故系爭規定，合於憲章第四十三條所謂法律牴觸憲章之規範，應為無效。

二、創制複決權之意旨

創制與複決，實為直接民主制度之核心精神之一，關係國家法治根本，足以補足代議制度之缺陷，並彰顯憲政主權在民之真義。蓋代議政治雖能以少數人決策代行多數人之意志，便利國政運作，然終究屬權力委任。若無人民直接監督與裁決，則恐致政黨爭衡、利益糾結，而與真實民意漸行漸遠。創制權與複決權之設，即為矯正此弊，使人民得以主動創製新法，或消極否決不當立法，從而確立全民於立法程序中之積極地位，確保民主不流於形式，法治不淪為少數之專擅。

創制權者，謂人民自發發議，或創設新法，或變更既有規範之權能，其核心意旨在於賦予人民立法原初動因之資格。經足數之人民連署提出草案，依法經主管機關審查後，即得付諸全民投票表決。若經多數贊成，該草案即上升為正式法律，並與國會制定同具效力。此權能使人民不復僅為國家治理之受動客體，而能以主體身分介入立法過程，從根本上鞏固政權本源在民之理念。學者多謂，創制權乃人民地位由「受治」轉為「共治」之象徵，足證人民是為政權本源，而非僅政治之消極參與者。其意義不僅在立法結果，尤在於彰顯全民立法起點之資格，從而打破立法專屬於議會之壟斷。

複決權者，則屬消極監督與制衡機制。國會雖依法制定法律，然人民仍握有最後覆審之否決權。經多數人民於公投中表達反對，則該法律縱經議會制定，仍不得生效，形式上雖成立，實質上則歸於無效。複決權因此被喻為立法過程之安全閥，藉以防止議會游離於公共意識之外。其設計以矯正代議民主之偏差，亦使立法恆與民意同脈。故此權能不僅於保障民主，亦確保立法權不為少數派系所專斷。

創制與複決二者功能雖異，然精神同歸。創制為積極立法，複決則為消極制衡。前者開啟人民主動建制之可能，後者確保人民得以終局裁決立法之正當性。二者並舉，人民即能不待選舉周期而持續參與國政，亦能防止議會專斷。倘若僅有代議制度，則人民僅能於選舉時表達意志，四年或更長之間，民意即受制於代表，難免失其即時性；倘若無複決，則國會立法或將逸離共識，而人民僅能受動承擔。二者並舉，則既能使人民不待代議而有主動立法之權，並防議會僭濫，謂政歸於眾，法出於民。

再者，創制複決制度之設，並非僅具形式意義，實則有深遠之政治倫理價值。人民得以透過此二權，感受其對國家政制之實質影響，培養公民責任與參與感。此種參與，不惟保障民主機制之正當性，亦強化社會之凝聚與共識。若一國之法律，常由人民直決其存廢，則人民於遵守該法時，將更具認同與自覺，民主政治因此而臻於安定。

立憲主義之興，自十八世紀以降，憲法設國會，專司立法，本以代議制度以反映民意。然而時代既久，代議制或有流弊，政黨之爭，利益之結，常使議會之決議未必合乎眾人之公意。是以各國思想家始倡人民直接參與立法，以矯正代議之偏差。創制與複決，遂應運而生。創制權之意，在使人民不必俟議員之提案，而能自表己意。凡有足夠人數連署，則得將草案提交公投，若獲同意，即為法律。其精神在於，人民為國家之本，立法權不應僅繫於代表，而應有直接發聲之道。複決權則尤為防範議會之濫權。蓋議會雖立法，而人民為主權者，應有最後裁決之權。若國會通過之法，違逆多數民意，則藉複決權得以否決之，此猶為主權在民之體現。

然此制度之運行，必須以嚴謹程序與合理限制為前提。倘若濫行，則恐導致政局紛擾、政策遲滯。是以，多數國家在制度設計上，皆設下門檻以資平衡：如創制須有一定比例選民連署方能成案；複決多限於重大法律修正或財政事項；投票率或同意票數亦需達到特定標準。

創制權雖可彰顯人民自主，然若濫用，亦可能引致政局不安。人民或因一時情緒，或受利益團體煽動，提出欠缺合理性的法律，若缺乏專業審議，則恐流於草率。複決權亦然，倘若人民未能詳悉法理，僅憑印象投票，或受輿論導向而輕率否決良法，則將有損政制之健全。

是故，創制與複決固能矯正代議制度之不足，卻亦可能滋生其新弊。各國因此普遍設有限制，如連署人數之高限、議題範圍之限定、投票門檻之規定，皆為防止濫用而設。此等制度設計，旨在兼顧「主權在民」與「政務安定」，避免直接民主流於頻繁公投之病態，並使其與代議制度相互補益，而非相互掣肘。

法理學者或謂，創制與複決之功能，在平衡立法與民意，維持代議制與直接民主之調和。代議制專重效率，直接民主則重意志之純粹。二者並行，則既不致專權，亦不至於流於無序。人民因創制而知其有發議之權，因複決而知其有否決之力，則對國政之參與感自強。此不僅是一種權能，亦是一種教育。人民藉參與而習民主，藉行使而知自由，國家之民主文化，方能根深蒂固。

三、就憲法之穩定性

憲法者，國家根本大法，乃一切法制之淵源、政體之本體、權力之分配與限制所繫。立國之本，必有大綱以維繫，非徒條章可比擬也。憲法之地位，正在於確立國體、界定公權力之行使範圍、並保障人民基本權利，為全國法秩序之最高準則。國家雖有主權之尊，人民雖享自由之權，然皆必依憲法而行。諸法律、命令、規章，均不得與憲法牴觸；若有相悖，則依憲法優位原則，自當失其效力。是以憲法居於法規體系之巔，其性質非僅一般法律所能及，實為國家政治與法治之根基所在。

憲法之特質之一，為其穩定性。憲法作為國家根本法，不容輕率更動。若憲法頻繁修改，則國家秩序將隨之動搖，人民對法制之信賴難以建立，法治基礎亦將因此削弱。是以各國憲法多設嚴格修憲程序，例如須經特別多數決，或以公民複決方式確認，以彰顯其特殊地位。修憲程序之艱鉅，正為憲法穩定性之制度保障。

然而，所謂安定，並非意謂憲法應陷於僵化。憲法仍需具備一定之彈性，以因應社會需求與時代變遷。若憲法僅固守既有條文而全無調整空間，則終將與現實脫節，失其規範效力。是故，憲法之生命力，即在於於穩定性與適用性之間求取平衡。此方能兼顧法治秩序之延續與社會進步之需求，使憲法長存於國家體制核心，而不致淪為陳舊僵死之文獻。

四、修憲程序之設計

承上，憲法修正程序在憲政體制中，實為至關重要之制度安排。蓋憲法之所以稱為國家根本大法，不僅在其規範社會諸關係，尤在奠定國家制度之基本架構、人民基本權利之保障，並確立權力分立與制衡之核心機制。既因憲法具有最高位階，其修正必須嚴謹周備，以防憲法秩序因政治變動或一時民意而遭恣意動搖。憲政理論遂強調，修憲制度之設計，當於憲法之穩定性與適應性之間，謀求均衡。安定性之所以不可或缺，係為防範憲法因政黨輪替或短期情緒而頻繁更易；而適應性則在於因應社會發展、制度缺陷之顯現，及人民權利意識之進展。

各國制度設計，往往透過多重門檻以抑制修憲之輕率。其一，在提案階段，常限制提案主體，必須由國會相當比例以上議員聯署，或由總統、行政機關提議。其二，在審議程序中，通常要求兩院會同審查，並以高於一般立法之多數決通過。其三，部分憲政體制更規定，國會通過後仍須經公民投票或全民複決，以確保修憲獲得多數國民同意，從而彰顯憲法作為最高規範之地位。

修憲程序之民主正當性，亦為其核心意涵之一。修憲不同於一般立法，因其涉及國家根本制度與人民基本權利之重塑，若無嚴格程序，則恐淪為少數政治菁英操弄之工具，動搖憲法作為社會契約之基礎。故修憲程序之正當性，來源於公開透明、廣泛參與及高度共識。當一國能透過此等程序完成修憲，即便內容具爭議，仍較能獲致社會普遍承認。然此程序之設計，亦存兩難。若過於僵硬，則憲法或將無法及時回應現實挑戰，美國之例即使諸多制度改革轉由最高法院憲法解釋以實現，造成司法憲政化現象；若過於寬鬆，則修憲頻繁，憲法恐流於一般政策工具，失其根本大法之安定性。故憲政民主之精髓，即在維持制度穩固與社會回應間之張力，而修憲程序正是此張力之制度化體現。

五、公民修憲之利弊

公民修憲，係指一國藉由民主程序，使人民得以直接或間接參與憲法修改之過程，即人民對憲法行使創制權及複決權。憲法為國家根本大法，規範政府組織架構、權力分立運作，並保障人民基本權利，故其修正涉及政體之重大調整，影響深遠。

公民參與修憲之最大裨益，在於彰顯民主原則，使人民得親自介入最高規範之形成，避免憲法淪為少數政治菁英之專斷產物。經由全民之共同意志，修憲條文更能契合社會期待，賦予憲法高度之正當性及時代適應性，以因應社會變遷，展現制度彈性。

然而，實務操作間仍潛伏諸多風險。其一，憲法問題專業深奧，非一般公民所易盡悉，倘若知識不足，恐易受片面資訊或情緒化輿論所左右。其二，若修憲頻仍，必致憲法穩定性受損，國家根本制度遂失恆常，政府治理亦受牽連。其三，若政治勢力操弄修憲程序，恐使其淪為權力角力工具，反致社會撕裂，而偏離保障人民權益與長遠發展之初衷。

六、參考公民直接修憲之實例

於若干國家或地區之憲政設計中，確立公民得以直接透過提案方式來修正憲法之制度，此種安排實屬直接民主發展之體現。其修正並非僅限於代議士之專屬權限，而係容許人民以集體意志，循特定程序提出修憲之建議，以參與國家最高規範之制定與變革。此舉既彰顯人民主權之至上性，亦使憲政體系避免成為封閉之菁英政治，而得以藉由公民之參與而常保其正當性與活力。

又此種直接修憲之制度，固反映民主國家對於人民政治參與之高度重視，認為人民不應僅於選舉間斷續行使權利，而應恆常具備對憲法重大事項表達意見之可能。故而，賦予提案權實乃擴張公民參政權限之具體展現，體現人民乃國家真正主體之理念。然民主參與非僅形式而已，其核心在於確保多數民意之正當呈現，避免少數之強勢主導，致生偏差。故藉由制度設計，人民得以參與憲法之修正過程，並經由後續嚴格之審查、表決或公投程序，以確保修憲之正當性與普遍接受性。

然而，為防範輕率提案，使致憲政穩定受損，各國往往於制度中設置高門檻之限制。常見者，如要求達一定比例或數量之公民連署，始得正式提出修憲案。此舉保證其提案具廣泛社會大眾支持，而非少數人或小團體之偏狹訴求，即可隨意撼動憲政根基。此，連署門檻之設計，既能確保公民意志之廣度，亦能維繫憲法作為國家最高規範應有之穩定性，使民主參與與憲政秩序得以調和並行。是以，此種制度既彰顯民主之深度，又維護憲政之尊嚴，足以觀察現代憲政體制中，人民主權與制度穩定性之微妙平衡與辯證關係。

七、與本會現況比較

承上，賦予公民對憲法享有創制權與複決權之國家，通常伴隨高度的民主參與機制，並設下嚴格的程序與高門檻，以確保修憲程序之正當性與憲制之穩定性。然，將本會現行制度與國際經驗相比，兩者之間呈現出相當顯著的差異。觀諸本會現行制度，不論在參與程度或制度門檻方面，均存在不足之處。

就本會會員的參與程度而言，本會主席、副主席選舉的投票率偏低，自第七十六屆第一會期至今，已舉辦八次選舉，但平均投票率仍不足百分之十五。此顯示多數會員對選舉的關心程度有限，參與熱度並不高，難以與國際案例中所呈現全民高度參與的情形相比。

再者，從制度門檻來看，本會憲章規定修憲僅需五分之一投票人同意即可通過。相較於多數國家往往設有二分之一甚至更高比例的門檻，以避免憲法因一時情勢或短期多數意志而遭頻繁修改，本會現行門檻可謂過於寬鬆，而需依賴代議士進行初步審查。此不僅無法有效確保修憲的嚴謹性與穩定性，亦可能導致憲章淪為隨時可被更動的文件，削弱其作為根本規範之功能。

八、實務必要性

本會之班級代表平均僅代表約三十五名會員，相較於國家級議會而言，代表性密度極高。如每位瑞士議員平均代表三萬六千人，每位英國議員平均代表逾十萬人，每位美國國會議員則平均代表高達六十五萬人。在這些國家，代議士與人民之間存在一定距離，因而需要透過公民修憲制度補充民主參與；然而在本會，代表人數規模小，意見傳遞相對直接，實難謂之存在代議士無法充分反映會員意見之情況。

此，於本會，直接修憲制度，既缺乏高度參與的基礎，亦無緊迫的代表性不足問題。綜合考量，雖然公民修憲制度在國際上具有民主價值，但就本會現況而言，其必要性相對有限。

九、就本會憲章第六條之意旨

查本會憲章第六條「會員有選舉、罷免、創制及複決之權。」其並未明訂創制權及複決權之範圍，參酌本會憲章第四十五條及上開論述，可知公民對憲法行使創制權及複決權並非必要，本會自屬此類情形。誠然，創制與複決固彰顯主權在民，惟之價值不應被解讀為可逾越上位法所設之特別修憲程序，其可及範圍，應以不侵蝕修憲程序之排他性為界。從而，本庭判定憲章第六條所保障之創制權及複決權，僅指對本會法律、政策或立法原則依法提案以制定、廢除、中止或修正，未含對本會憲章之增訂、廢除或修正。

十、就系爭規定之延伸規定

本會憲章第四十五條之會員投票複決，應適用創制複決法之相關規範，合先敘明。

創制複決法第十一條第一項所規範之事項，並非僅限於系爭規定所涉之範圍，仍包含對本會法律、政策或立法原則依法提案以制定、廢除、中止或修正。是故，即使系爭規定失效，不影響創制複決法第十一條第一項本身之效力與存在之必要性。換言之，該條項所建構之制度性功能，仍不失其必要性，且其條文並無違反本會憲章，故應屬合憲。

創制複決法第二十八條第二項，係規範會員創制、複決投票之通過門檻，憲章第四十五條所通過之憲章修正案亦應受其拘束。雖然該條文相較於憲章第四十五條，額外增設「同意票大於不同意票者」之條件，但此一要求實具必要性。蓋若僅以「有效同意票達會員總額五分之一」為判斷標準，而容許同意票數少於不同意票數者仍得通過，則恐使少數意見凌駕於多數意見之上，有違民主決策正當性與程序正義之精神。

此，縱使有效同意票已超過會員總額五分之一，仍必須確保同意票大於不同意票，方能視為通過，否則該修正案不具合法性與正當性。是以，創制複決法第二十八條第二項之設計，實屬合理且符合憲章之憲政秩序，應認為合憲。

創制複決法第三十條第一項第四款之規範，為創制複決案表決通過之施行程序，其規範適用於經會員投票複決之憲章修正案，故縱使系爭規定失效，亦不影響創制複決法第三十條第一項第四款之效力及存在之必要，又其條文並無違反本會憲章之規範，故亦屬合憲。

陸、結論

本案由會員詹閎威等提出之公益訴訟，認創制複決法第六條第一項第一款及其延伸條款計四條違反本會憲章第四十五條，並請求宣告該條款無效，同時請求解釋創制複決法之條文是否有超譯本會憲章第六條之虞。經審查庭代行部分審理職權，並依職權與本會訴法例與相關規範進行審議，本庭得出結論如下：

本會憲章已於第四十五條明定唯一合法之修憲途徑：須經班代出席與決議之特別多數門檻，並於公告後由會員複決通過，旨在維護憲章之穩定性與正當性。系爭規定卻以下位法使會員得逕行以創制程序制定新憲或修廢憲章，等同另設修憲管道，與憲章第四十五條衝突，屬下位規範牴觸憲章，應屬無效。（如理由一、本會憲章對修憲程序之規範）。

創制權及複決權體現主權在民，可矯正代議政治之偏離以補足其不全，然其正當運作以嚴謹程序與合理門檻為前提，以免損及法秩序與治理安定。（如理由二、創制複決權之意旨）。而憲法為國家之根本大法，具其穩定性，對修憲多以嚴格之多重程序為之，並於憲法之穩定性與適用性取得平衡。（如理由三、就憲法之穩定性、理由四、修憲程序之設計）。公民修憲故彰顯直接民主，惟其實務操作具一定風險，進一步參考賦予公民修憲權之國家，多以高連署、高同意門檻等條件以維持憲制穩定，且其人民具高度民主參與（如理由五、公民修憲之利弊、理由六、參考公民直接修憲之實例）。然本會實情顯示投票參與偏低，致修憲門檻僅需總額五分之一同意，故需依賴代議士進行初步審查，且代表密度極高、意見傳遞直接，並無因代表性不足而需賦予直接修憲之權之急迫性。（如理由七、與本會現況比較、理由八、實務必要性）。是以，憲章第六條雖保障會員之創制權及複決權，惟其範圍應限於法律、政策或立法原則之制定與廢修，不得牴觸第四十五條所揭示之特別修憲程序。（如理由九、就本會憲章第六條之意旨）

即便系爭規定失效，創制複決法第十一條第一項、第二十八條第二項與第三十條第一項第四款仍具其必要性與合憲性，並在會員複決階段共同確保多數同意之民主正當性，避免以低參與、低門檻之少數意見撼動憲制根本。（如理由十、就系爭規定之延伸規定）。

故宣告裁判主文如下：

一、憲章修正案係憲章所明定，須經班代總額三分之二以上之出席，及出席班代三分之二以上之決議，方得成立，不得以下位法逕為增訂或另行規定其他程序，系爭規定牴觸本會憲章第四十五條之規範；又本會憲章第六條所保障之創制權及複決權，僅指對本會法律、政策或立法原則依法提案以制定、廢除、中止或修正，未含對本會憲章之增訂、廢除或修正，系爭規定確有逾越本會憲章第六條意旨之虞。故系爭規定違憲，立即失去效力並予以撤廢。

二、創制複決法第十一條第一項之適用非僅限於系爭規定，仍具其制度性功能與存在必要性，且並未違反憲章，應屬合憲。

三、創制複決法第二十八條第二項相較於本會憲章第四十五條之規範另立同意票大於不同意票一條件，以確保民主決策正當性，避免少數凌駕多數，又其設計合理，故應為合憲。

四、創制複決法第三十條第一項第四款為憲章修正案施行程序之規範，縱使爭議條文失效亦不影響效力，應屬合憲。

中華民國一一四年十月八日

憲章法庭審 判 長評議委員闕成勳

裁判委員評議委員鄧又嘉李悠均吳宸菘

陳世鼎唐茂瑞

本判決由評議委員闕成勳主筆。

各評議委員就主文所採之立場如下表所示：

註：評議委員劉秉澔因故缺席。

【意見書】

協 同 意 見 書：評議委員闕成勳提出。

評議委員鄧又嘉提出。

部分不同意見書：評議委員唐茂瑞提出。

附表